(해상풍력) 공유수면법 개정 후 ‘어업인 의견수렴’ 조항 명시…해상풍력사업 판 바꾼다(2022.08)

[한국농어민신문 이진우 기자] 

2022년 8월  18일 수협중앙회 천안 연수원에서 열린 ‘공유수면법 개정에 따른 해상풍력 대책회의’ 장면. 회원조합 지도업무 담당자 60여명이 참석한 대책회의에서 수협중앙회는 ‘어업인 의견조사’를 골자로 개정된 공유수면법 시행에 따라 마련한 의견 조사 대응 방안을 일선 수협 담당자들에게 설명했다.

• ‘이해관계자 의견 들어야’ 내용 추가 공유수면 점·사용허가권 가진 지자체 ‘선택조항’ 불구 의견수렴 적극 나서
• 해양환경공단·수협 등도 주체로 참여, 어업인들 주장에 신뢰성 확보 기대
• 완도군, ‘풍황계 설치’ 논의 사례도
• 해상풍력입지컨설팅제도 도입 통해  환경·어업·선박통행·군작전성 등 반영

 

‘공유수면관리청은 점용·사용허가를 하는 경우…대통령령으로 정하는 바에 따라 어업인 등 이해관계자의 의견을 들어야 하며…’ 지난해 12월 9일 국회 본회의를 통과한 개정 ‘공유수면 관리 및 매립에 관한 법률’ 제8조 7항 내용 중 일부다.

30여자로 채 한 줄도 안되는 법률 조항이 전 해역을 대상으로 추진되고 있는 해상풍력사업 추진방식을 근본적으로 바꾸는 힘을 발휘하고 있다. 하위법령 개정작업에 이어 7월 5일 개정된 공유수면법이 시행되면서 공유수면에 대한 점·사용허가권을 쥐고 있는 각급 지자체가 해상풍력 사업성 판단의 필수 전제인 풍황계 설치단계에서부터 어업인 등 이해당사자를 대상으로 한 의견수렴에 나서기 시작했고, 수렴된 의견은 부처 합동으로 진행되는 해양입지컨설팅에 반영돼 최종 발전사업허가 가부로까지 이어지게 됐기 때문이다.

특히 의견수렴 주체로 해양수산부 산하 해양환경공단과 한국해양교통안전공단 및 수협·수협중앙회가 참여함에 따라 항행·조업 등의 해역이용정보는 물론, 해당 해역 주조업 어업인을 대상으로 한 실질적 의견수렴이 이뤄질 수 있게 됐다. 데이터에 기반한 객관적이고 체계적인 자료가 제출되면서 제시된 어업인들의 의견에 대한 신뢰성 확보도 기대된다.

한편, 이 같은 어업인에 대한 의견수렴 의무화가 해상풍력사업이 시작될 때부터 이뤄졌더라면 하는 아쉬움도 크다는 지적이다. 개정된 공유수면법 시행 이전에 민간업자를 중심으로 해상풍력사업이 추진된 지역에서 개발업자가 ‘의견을 수렴했다’는 이해당사자 혹은 단체가 발전시설이 들어서는 해역에서 조업을 하고 있는 어업인을 ‘대표하지 못한다’는 문제 제기가 여전히 계속되고 있기 때문이다.

 

공유수면법, 왜 바뀌었나?

공유수면법 개정에 첫 불을 지핀 건 안병길 국민의힘(부산 서구·동구) 의원이었다. 안병길 의원이 공유수면법 개정법률안을 발의한 이유는 이랬다. ‘해상풍력발전시설이 들어설 경우 최대 30년간 독점적·배타적으로 해당 해역을 점용·사용할 수 있게 된다. 따라서 해당 해역에서 조업을 하는 어업인들의 피해가 예측됨에도 불구하고 이들 어업인들에 대한 별도의 의견수렴 절차를 갖추지 못했다’는 것.

특히 울산광역시 인근 해역에서 추진되고 있는 부유식 해상풍력사업의 경우 사업예정해역이 여러 지역의 연근해 업종 어선이 들어와 조업을 하는 해역임에도 불구하고 영해 외측인 배타적경제수역에서 해상풍력사업이 진행되고 있다는 점에서 이들에 대한 의견수렴절차 없이 진행되는 점도 문제점으로 지적됐다.

이에 2021년 6월 2일 공유수면법 개정법률안이 발의된 후 국회 농림축산식품해양수산위원회 검토를 거쳐 위원회 대안이 12월 3일 농해수위에서 수정가결 됐고, 이후 같은 달 9일 국회 본회의를 통과했다.

 

법 시행 후 달라진 점

당초 안병길 의원의 안에서는 해상풍력사업이 추진될 해역에서 조업하는 실질 이해당사자의 의견을 의무적으로 수렴하도록 했지만 농해수위 대안에서는 ‘공유수면관리청(지자체)이 필요하다고 인정하는 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 어업인 등 이해관계자의 의견을 듣도록’ 하는 내용으로 변경됐다.

강제조항이 선택조항을 바뀐 것인데, 공유수면 점·사용허가 권한을 갖고 있는 각급 지자체가 ‘의견수렴이 필요없다’고 판단하고 사업을 추진하게 될 경우 공유수면법 개정을 통해 ‘애써 만든 의견수렴 조항의 의미가 희석될 수도 있다’는 우려가 제기되기도 했었다.

하지만 이 같은 우려에도 불구하고 실제 해상풍력사업과 관련된 실질 이해관계자를 대상으로 한 의견수렴은 풍황계측기 설치단계에서부터 공개적으로 진행되고 있다.
 


완도군청이 게재한 공유수면 점·사용 허가 신청에 따른 의견수렴 공고문. 풍황계측기 설치를 위한 공유수면 점·사용 결정에 앞서 이해관계인 의견을 수렴한다는 내용을 골자로 하고 있다. (※ 클릭하면 확대됩니다)
지난 7월 21일 완도군청은 완도군 당사도 남쪽 20km 해상에 풍황계측기를 세우려고 하는 한 발전업체의 점·사용 허가 신청서가 접수됐다며, 공고를 통해 어업인 등 이해관계자의 의견수렴에 나섰다. 공유수면법이 개정되기 전 풍황계측기 설치는 사실상 어업인 등 이해관계자를 대상으로 한 의견수렴 없이 진행됐었다.

이에 대해 수협해상풍력대응지원단 관계자는 “조문 상으로는 어업인 등 이해당사자의 의견을 들을 필요가 있어야 공유수면관리청이 의견수렴에 나서는 것으로 해석될 수도 있지만, 인허가를 내주는 과정에서 의견수렴을 하지 않을 경우 의견수렴을 하지 않은 이유에 대해 지자체 담당자가 설명을 해야 하는 상황이 벌어질 것이기 때문에 사실상 의무조항이나 마찬가지 효과를 나타내고 있는 것으로 볼 수 있다”고 말했다.

 

공고해진 의견수렴 체계

개정 공유수면법 시행에 따른 해상풍력 추진 과정 도표. 개정 공유수면법 시행에 따라 풍황계측 전·최종 부지사용 인허가 전에 어업인 의견조사를 실시하고, 해양입지컨설팅을 통해 각 부처가 제시한 의견이 최종 발전사업허가에 반영되도록 한다는 내용.

의견수렴체계도 공고해졌다. 개정 공유수면법이 시행됨에 따라 풍황계측기 설치 전과 최종 부지사용 인허가 전에 어업인을 대상으로 한 의견수렴이 사실상 의무화 됐고, 의견수렴 대상으로 지역 수협과 수협중앙회가 참여할 수 있게 됐기 때문이다.

지난 7월 4일 시행된 해수부의 ‘공유수면 관리 및 매립에 관한 업무처리 규정’에 따르면 지자체는 공유수면의 점·사용허가를 내주기 전에 해수부 장관이 관리하는 공유수면에 대해서는 수협중앙회와 지구별 수협 또는 업종별 수협으로서 공유수면 점·사용 허가로 인해 소속 조합원이 어업활동에 영향을 받을 것으로 예상되는 조합을 대상으로 의견을 제출할 것을 요청해야 한다.

또 해수부 장관이 관리하는 공유수면 외의 공유수면에 대해서도 수협중앙회 및 공유수면관리청이 속하는 시·도의 관할 지역을 구역으로 하는 조합과 공유수면관리청이 의견조사가 필요하다고 인정하는 어업관련 기관·단체의 의견을 수렴해야 한다.

연안인 경우에는 시·군·구가 관할 구역에 소재하는 수협 전체를 대상으로 의견을 수렴해야 하며, 이 과정에서 수협중앙회도 필요시 근해어업·업종별 수협의 의견을 수렴해 시·군·구에 제출하게 된다.

해상풍력발전이 추진되는 해역이 연근해 밖의 배타적경제수역(EEZ)인 경우에는 수협중앙회가 나선다. 먼저 각 지방 해양수산청이 중앙회에 의견수렴을 해야 하는 조합을 식별해줄 것을 요청하고, 중앙회는 각 지방 해수청에 명단을 전달한다. 이어 해당 해수청은 제출된 명단을 대상으로 의견을 수렴해야 한다. 

예를 들면, 6월 29일 부산 소재 한 발전사업자가 부산해수청에 공유수면 점·사용 허가를 신청했다. 이에 대해 부산해수청은 수협중앙회에 어업활동에 영향을 받을 것으로 예상되는 조합을 선정해 줄 것을 요청했다. 이에 수협중앙회는 해당 해역의 조업빈도 등을 분석해 지구별 수협으로 부산시수협·기장수협·울산수협과 업종별 수협으로 서남구기선저인망수협·근해통발수협·대형선망수협에 대해 의견을 수렴해 달라고 부산해수청에 회신했다.

 

한 번 더 거른다

해양환경공단의 ‘해양입지컨설팅 시행 계획 보고서’상의 컨설팅 운영 절차. 2022년 7월말 기준 발전업체가 입지컨설팅을 신청한 건수는 총 47건이며, 이중 산자부·해수부·환경부·국토부가 합동으로 입지컨설팅 최종안을 제출한 건은 14건으로 집계됐다. 어업부문 분석이 완료된 건은 39건이다.

이에 더해 해상풍력 입지 컨설팅 제도도 도입됐다. 해상풍력입지컨설팅제도란 해상풍력사업 추진 과정에서 발생할 수 있는 환경·어업·선박통행·군작전성 등을 종합적으로 검토하기 위해 도입된 제도로 해수부·환경부·국방부가 참여해 의견을 제시하면 풍력 담당 부처인 산업통상자원부가 취합해 컨설팅을 신청한 발전업체에 전달하게 된다.

기관별로 해수부는 해양환경·어업정보·통항정보 등을, 환경부는 철새 등 환경규제, 국방부는 군 작전지역·레이더 차폐·군 작전성 등에 대한 의견을 제시하게 된다.

절차는 풍력사업자 또는 집적화단지 실시기관 담당자가 해양입지컨설팅 신청 서류를 산자부에 제출하면 산자부가 해수부·환경부·국방부에 해양입지 컨설팅을 요청한다. 이에 각 분야별로 회신을 받은 산자부는 입지컨설팅 결과를 취합해 신청자에게 송부한다.

해수부 내 의견수렴은 해양환경공단이 해당 해역의 퇴적물 현황·해양용도구역 관련 정보·2년간 누적 어선 밀집도·5년간 누적 어획량 등을 분석하고, 이를 활용해 수협중앙회가 다시 지구별 수협 및 업종별 수협에 대한 정보를 작성한다. 또 한국해양교통안전공단에서는 길이 50m 미만 선박의 통항로·화물선 및 탱커선 통항로 등을 분석한 자료를 제출하면 이를 해양환경공단이 취합해 해수부로 전달하게 된다.

이 같은 컨설팅은 해상풍력 최적입지 개발을 위해 마련된 178개 가량의 ‘입지정보구축 정보체계’를 바탕으로 이뤄진다. 해수부 산하 해양환경공단이 작성한 ‘해양입지 컨설팅 시행 계획 보고서’에 따르면 178개 정보는 13개 카테고리로 구성돼 있으며, 각 카테고리에서 경제성 4개·군사활동 3개·에너지자원 3개·연구개발 3개 등 13개를 제외한 나머지는 해수부가 관할하는 건들이다.

해양입지컨설팅은 올 3월 10일부터 전기위원회에 접수되는 사업을 대상으로 시행됐다. 이후 3월 14일 산자부는 해양입지컨설팅을 요청했던 한 해상풍력발전사업자에게 ‘발전사업허가를 득하기 위한 전기위원회 심의 전에 해양입지컨설팅에서 관계 부처 등이 제시한 입지부적합 사유 및 입지·발전기 위치 조정 등 요구사항에 대해 해소 및 보완방안 등을 마련해 전기위원회 심의 시 제시할 것’을 통보하는 한편, 전기위원회에 대해서도 ‘해양입지컨설팅 결과가 발전사업 허가심의 시 적극 활용될 수 있도록 협조해 달라’고 컨설팅 결과를 통보한 바 있다.

수협해상풍력대응지원단 관계자는 “애초부터 이렇게 됐더라면 지금처럼 전 해역을 대상으로 해상풍력발전사업이 난립하지도, 어업인들과의 마찰도 빚어지지 않았을 것”이라면서 “공유수면법 개정 이전에는 주민들의 동의를 얻는 방식으로 사업이 추진되다보니 개인 재산권 문제가 걸림돌로 작용해 수협이 전면에 나서기 어려운 점이 있었는데, 의견수렴 대상에 수협중앙회와 일선 수협이 포함된 만큼 수협차원의 대응·지원체계를 구축해 나갈 방침”이라고 말했다.

 

애초부터 이렇게 됐더라면

파란색 점선으로 구획된 곳은 한림연안자망협회와 귀덕어촌계 및 한수어촌계가 해상풍력발전시설 설치로 훼손될 것이라고 주장하고 있는 예상 어장(노란 실선은 해상풍력발전지)

실질적 이해당사자인 어업인들의 의견 수렴 이외에도 공유수면법이 개정되면서 달라진 점은 또 있다. 의견수렴 주체가 명확해졌다는 점이다.

공유수면법 개정 이전에는 해상풍력사업을 추진하는 과정에서 사업자는 주민동의를 받는 절차를 거쳤는데, 해상풍력사업에 동의한 사람이나 단체가 실제 어업인을 대표하는 지 여부는 확인하지 않았다. 이에 따라 민간업체가 해상풍력사업을 추진하는 곳곳에서 ‘해상풍력 찬성측이 해당해역에서 조업을 하는 어업인들을 대표하고 있느냐’는 ‘대표성’문제가 제기됐다.

지난 2009년부터 이 같은 ‘대표성’ 문제로 논란이 이어지고 있는 곳이 있다. 제주한림해상풍력발전사업지역이 그곳이다. 최근 한림연안자망협회와 귀덕어촌계 및 한수어촌계 소속 어민 260명은 연명을 통해 한림해상풍력단지 공사 중단을 요구하는 탄원서를 제출했다. 이유는 실제 해상풍력시설이 들어설 해역에서 조업을 하고 있는 이들 어민들이 피해와 관련해 어떠한 보상은커녕 제대로 된 협의도 한번 한 적이 없다는 것.

윤희돈 한림연안자망협회 회장은 “제주한림해상풍력발전사업 시행지와 한림연안자망협회 소속 어선의 항적을 조회한 내용을 보면 지역이 겹친다”면서 “하지만 한림연안자망협회는 해상풍력사업자로부터 어떠한 어업피해보상도 받지 못했다”고 주장했다.
 

한림연안자망협회 소속 어선의 항적 조회 내역(왼쪽)과 제주한림해상풍력발전사업 시행 승인고시문 상의 발전지역(오른쪽). 조업지역과 발전지역 대부분이 겹친다.

이유는 이랬다. 지난 2021년 1월 22일, ‘제주한림해상풍력발전’과 ‘한림어선주협회’는 ‘제주한림해상풍력발전사업단지 건설을 위한 변경 약정서’를 맺었다. ‘제주한림해상풍력발전 측이 발전지구 지종 고시 구역 내에서 조업하는 어선주들의 통항 및 조업장소, 생산활동 등 저해로 인해 발생할 수 있는 손실에 대한 피해보상으로 어선주협회에 총 125억원(보상금 120억+협회발전기금 5억) 지급하고, 어선주협회는 개별 어선주가 한림풍력에 보상 또는 보상협상을 요청하지 않을 것임을 한림풍력에 확인하며 이를 보장한다’는 게 약정서의 골자다.

이 협약서에는 ‘어선주협회가 약정 및 사업과 관련해 취득한 일체의 정보 및 자료 등을 유효기간에 상관없이 한림풍력의 사전 서면 동의 없이 제3자에게 제공 또는 공개할 수 없도록 한다’는 내용의 단서조항도 달렸다.

문제는 탄원을 제기한 한림연안자망협회는 한림어선주협회와는 별개의 단체인데다, 제주한림해상풍력시설이 들어설 구역에서 조업을 하고 있는 어업인들로 구성된 단체라는 점. 윤 회장은 “한림어선주협회와 한림연안자망협회는 엄연히 다른 별도의 단체”라면서 “한림어선주협회가 해당 해역을 대표하는 곳이 아님에도 불구하고 한림해상풍력이 약정서를 체결하고 사업을 추진하고 있다”고 주장했다. 해상풍력 찬성 측의 ‘대표성’ 문제가 제기되는 전형적 사례다.

수협해상풍력대응지원단 관계자는 “해당지역은 업체와 지역 어업단체가 협약까지 맺고 보상금까지 이미 받은 상황인 것으로 알고 있다”면서 “전형적인 대표성 논란이 발생한 사례로, 이런 곳이 한 두 곳이 아니다. 애초부터 공개적으로 실질 이해당사자인 어업인을 대상으로 한 의견수렴을 진행하고, 해당 해역에서 어업을 하는 어업인이나 지역 수협 등으로 의견수렴 주체를 명확히 했더라면 이런 일은 없었을 것”이라며 말했다.

이진우 기자 leejw@agrinet.co.kr

출처 : 한국농어민신문(http://www.agrinet.co.kr)